协同推进完善国资监管体制与深化国企改革

　　为了进一步实现国有企业改革目标，需要不断完善国资监管体制来为国有企业效率提升创造良好的产权基础。与此同时，在国有企业进行混合所有制改革过程中，随着企业非国有股比例的不断提高，非国有股东会对国有股东形成有效制衡，将促使国资监管体制向以“管资本”为主转变。这表明，完善国资监管体制与深化国有企业改革相互促进、相互依存，完善国资监管体制将破除制约国企效率提升的体制机制弊端，而深化国有企业改革又将促使国资监管体制更加完善。

　　单方面进行国有企业改革只能达到“治标”效果，只有同时完善与国有企业改革阶段相匹配的国资监管体制才能够达到“治本”效果。因而，应推进两者协同发展，从而实现“1+1>2”的效果。

　　完善国资监管体制与深化国企改革的协同逻辑

　　完善国资监管体制和国有企业改革作为一项系统性、整体性和协同性改革，两者之间相互促进、相互渗透、相互依存。

　　第一，两者目标和方向具有一致性。

　　新时期完善国资监管体制需要改革国资监管方式，推进国资监管向以“管资本”为主转变，落实企业自主经营权，从而提升国有企业效率。在以“管资本”为主新型模式下，作为国有资本专业化运营平台，国有资本投资、运营公司将按照市场化原则开展资本运作，国有资本配置和运行效率得以进一步提升。与此同时，新时期深化国有企业改革的任务主要体现在实施国有企业功能界定和分类、完善现代企业制度与健全公司法人治理结构、积极发展混合所有制改革和股权多样化改革等方面，旨在确立国有企业独立市场主体地位并推动其与社会主义市场经济相融合，从而有利于提升国有企业活力和运行效率。因此，完善国资监管体制与深化国有企业改革目标具有一致性，即提升国有企业经营绩效，推动国有资本做强做优做大。

　　国资监管体制由以“管资产”为主向以“管资本”为主转变，有利于落实企业自主经营权，而深化国有企业改革旨在确立国有企业独立市场主体地位，激发企业内在活力。因此，两者都是朝着要素市场化配置方向改革的，两者改革的方向都是与社会主义市场经济体制相融合。

　　第二，完善国资监管体制是国有企业改革取得成效的前提条件。

　　回顾四十多年国资国企改革历程可以发现，国有企业改革取得实质性进展的阶段都是以同时期国资监管体制的显著性改革为前提条件。新时期，随着国资监管体制由以“管资产”为主向以“管资本”为主转变，国资监管机构将更多采取市场化的监管方式监管出资企业，并通过公司法人治理结构依法行使股东权利。显然，在新型国资监管体制下，国有企业真正成为独立市场主体并拥有自主经营权，遵循市场化原则配置企业资源，进一步增强企业活力。

　　第三，国有企业改革是完善国资监管体制的实现形式和关键环节。

　　当前，完善国资监管体制应当围绕国资监管方式向以“管资本”为主转变和组建投资、运营公司两条主线进行，进一步提高国有企业经营效率。然而，新时期国资监管体制改革所要实现的双重目标与国有企业改革紧密相连，国有企业改革成为完善国资监管体制的载体和实现形式。一方面，在国有企业引入非国有资本进行混合所有制改革过程中，按照《公司法》相关要求，非国有资本出资人也应以股东身份参与混合所有制企业公司治理，这将极大地限制国有资本出资人行政干预企业经营，并促使国有资本出资人以资本为纽带行使股东权利，从而推动国资监管体制向以“管资本”为主转变。另一方面，在原有国有企业基础上改组或重新组建国有资本投资、运营公司，可以在国资监管机构和国有企业之间建立隔离带，避免国资监管机构直接面对国有企业而出现的政资不分、政企不分等问题，有利于改革和完善国有资本授权经营体制。

　　完善国资监管体制对国企改革效率的影响

　　以“管资本”为主完善国资监管体制，需要推动国资监管机构科学合理地履行国有资产出资人权利。一方面，对于优化国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全等事项，要科学管理、决不缺位；另一方面，对于由企业自主经营决策的事项，要依法放权，决不越位，从而强化国有企业市场主体地位，激发企业活力，不断提升国有企业经营效率。

　　第一，改革授权经营体制，提升企业治理效率。

　　在新型国资监管体制框架下，国资监管机构依法授权其直接监管的国有资本投资运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责，其自身不再直接监管企业经营决策。因此，作为委托人的国资监管机构只需聚焦优化国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全等方面职责，把自主开展国有资本运作的权利合理授权给专业化公司。由于国有资本投资、运营公司属于国有资本市场化运作的专业平台，国有资本的运行和配置效率将进一步提升。同时，随着国资监管体制由以“管资产”为主向以“管资本”为主转变，国资监管机构将以资本为纽带，按照出资额度聘请相应人员进入公司股东大会、董事会、监事会等机构，更多依靠公司法人治理结构履行出资人职责，真正确立国有企业市场主体地位。

　　第二，完善市场化经营机制，提高资源配置效率。

　　国资监管体制向以“管资本”为主转变，一方面要求国资监管机构由行政化管理方式向法制化、市场化监管方式转变，国有企业自主经营权真正得到落实，企业按照市场化原则进行资源配置，从而提升企业经营绩效。另一方面推动国有企业通过引入非国有股东进行混合所有制改革，鼓励混合所有制企业建立向企业核心人员提供充分激励的长效激励机制，提升企业内在动力。

　　推进完善国资监管体制和国企改革协同发展的路径选择

　　作为经济体制改革的中心环节，国有经济部门的改革属于一项复杂的系统工程，在完善国资监管体制和实质推进国有企业改革过程中，需要保障各项改革任务和政策措施的协同性。为实现国资国企改革目标，新时期完善国资监管体制和深化国有企业改革应进一步加强顶层设计，提高改革系统性、整体性和协同性。

　　一是，需要总结前期实践经验，加强对完善国资监管体制和深化国有企业改革的整体性研究，做好关于国资国企改革协同推进的顶层设计；要加强改革措施的协调性，推动国资国企改革取得实质性进展。

　　现阶段完善国资监管体制的主要内容是转变监管方式及组建国有资本投资、运营公司，国有企业改革的重点落在实施分类改革、完善现代企业制度和推动混合所有制改革等方面，两者之间相互联系、彼此促进。首先，对国企进行分类改革是构建以“管资本”为主的国有资产监管体制的基础。对商业类和公益类的国有企业，国资监管机构必须根据企业类别采取差异化的监管方式。以“管资本”为主意味着“管资产”在某些领域仍具有适用性，对于保障民生服务社会的公益类国有企业，可适当采取偏行政化、直接化的方式监管其生产经营活动。其次，混合所有制是以“管资本”为主加强国有资产监管的重要实现形式。混合所有制经济其实就是多元化资本的组合问题，通过市场化方式将社会资本引入国有企业，或让国有资本入股非国有企业，有助于改变国有股权“一股独大”的局面，推动国资监管机构通过公司法人治理结构履行出资人职责，实现国资监管向以“管资本”为主转变。最后，完善现代企业制度和法人治理结构是国资监管体制改革的微观要求。在国有企业分类改革和混合所有制改革的基础上，根据不同企业的功能定位和股权结构，形成股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的现代企业制度，进一步激发企业内生动力和提升市场竞争力，从而改善企业经营绩效，实现国有资产保值增值。

　　二是，要以“管资本”为主优化授权经营体制，发挥国有资本投资、运营公司“中介”效应。

　　国有资本授权经营体制改革是新时期完善国资监管体制的重要举措，有利于发挥国资国企改革的联动效应。而组建国有资本投资、运营公司则是推动国有资本授权经营体制改革的核心环节，既上接完善国资监管体制，又下接深化国有企业改革，可谓国资国企改革的“牛鼻子”。一方面，国资监管机构可以将不适宜继续行使的权利授权给国有资本投资、运营公司；另一方面，充分利用两类公司的优势，高效、灵活地开展投资融资活动，提高资本配置和运行效率。

　　目前，已有试点公司在实践探索中积累了一些成功的经验，为后续组建国有资本投资、运营公司奠定了良好的基础。首先，国有资本投资公司和国有资本运营公司都是被授权经营国有资本的国有独资公司，对所属范围内的国有资本履行出资人职责，对所出资企业行使股东职责。国资监管机构与国有资本投资、运营公司之间的授权合同实质上是一种委托代理合同，表明两类公司拥有的其实是国有资本的代理控制权，在国资监管机构授权下对授权范围内的国有资本享受控制权，利用自身专业化优势进行资本投资和运营，追求资本回报，实现国有资产保值增值。其次，国有资本投资公司和国有资本运营公司在经营领域和目标上有所区别，前者不以追求经济效益为主要目标，更加侧重于完成服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行以及产业结构优化升级等目标，同时兼顾经济效益。而后者在竞争性领域依据市场化原则开展资本运作，以提高国有资本运营效率和追求经济效益为目标。最后，对国有资本投资和运营公司的考核也应存在差异，针对前者主要考核完成服务国家战略等政策性目标，同时也兼顾经济目标完成情况，实现资本合理回报。而对后者主要考核经营业绩、市场竞争力等经济目标，推动国有资本做强做优做大。

　　三是，要完善国资国企改革的激励机制，提高相关主体改革积极性。

　　为了提高企业参与国资国企改革的积极性，可以从以下三方面改善激励机制：第一，对于主动参加国资国企改革并取得一定成效的企业，国资监管部门可以在公司治理、市场化选人用人机制、中长期薪酬激励机制等方面给予企业更大的自主权，从而对其他企业形成良好的激励和示范效应。第二，注重建立健全容错机制。国资国企改革具有一定的复杂性和不确定性，如果不能消除改革工作中存在的诸多顾虑，就会抑制和削弱企业参与改革的积极性。在法律和制度允许的条件下，应赋予企业更多探索改革的权限，充分调动国有企业及其负责人参与改革的主动性。第三，加大对国资国企改革政策和成果经验的宣传，让企业有法可依、有章可循、有“经”可“取”。

　　四是，基于国企分类改革推进分类监管和分类考核，提高国有资本配置效率。

　　新时期国资监管机构在监管和考核不同国有企业时，应根据企业的具体分类情况，采取差异化的监管模式和考核机制。

　　对于商业竞争类国有企业，由于其主要追求经济效益，国资监管机构应以“管资本”为主，更多采取市场化、法制化的监管方式，即以出资额为限参与公司法人治理结构来行使国有股东权利。而且针对这类企业要加强对其经济业绩指标和国有资产保值增值情况考核，提高国有资本回报，杜绝国有资产流失。对于商业功能类国有企业，其在实现经济目标时还承担特定的政策性目标，因此应在考核其经济业绩目标同时重点关注国有资本的布局，鼓励国有资本更多地流向主业。对于公益类国有企业，要重点监管其所提供公共产品、公共服务的质量和效率，同时也要兼顾国有资产保值增值。而且在考核过程中针对不同企业特点差别化考核国有资产保值增值情况，突出对成本控制、服务水平和产品质量等考核，也要将社会评价引入考核内容之中。

　　（作者廖红伟，吉林大学中国国有经济研究中心、经济学院教授，博士生导师；杨良平，吉林大学经济学院博士研究生。本文为吉林省科技厅软科学研究项目“以‘管资本’为主的吉林省国有资产监督体制改革”基金项目<项目批准号：20190601084FG>。）