“十四五”时期深化国企混改的发展路径

　　改革开放40多年以来，国有企业混合所有制改革作为我国经济体制改革的重要组成部分，与国有企业改革和民营企业发展历程相互促进，在混改规模、领域、方式、速度等方面取得了积极进步与显著成效，在体制融合与机制建设中亦取得重大突破，在改革试点中有效实现了促进国有企业效率提升和国有经济结构优化的政策目标并进入实质落地期，总体呈现“提效率”“扩范围”“深融合”发展态势。

　　“十四五”时期，我国将开启全面建设社会主义现代化国家新征程，经济发展也将转向高质量发展阶段，国有企业作为社会主义制度的重要物质基础，更需充分发挥促进国家经济高质量发展的“排头兵”作用，积极推进混合所有制改革，以便整合多元产权资本优势、提升国有企业资源配置效率、加快国有经济布局优化和结构调整、促进国有经济和民营经济协同共生，最终支撑国家经济高质量发展。

　　完善“管资本”为主的国有资本监管体制

　　健全多层次公司治理机制

　　“十四五”时期，混合所有制改革应着力完善“管资本”为主的国有资本监管体制，聚焦“管好资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全”的总体目标，构建以“管资本”为主的“国资委-国有资本投资运营公司-国家参与出资的实体企业”国资监管体系，借助国有资本投资运营公司清晰区分国资委统一监管职能和出资人职能，并对不同行业领域与发展阶段的企业实现更为灵活的分类监管。

　　第一，由国务院和地方国资委负责规划国家与地区国有资本战略布局，任命国有资本投资、运营公司董事，确保其服务于国家战略。

　　第二，国有资本投资、运营公司不仅应“自上而下”保障各级国资委整体设计在企业层面贯彻落实，更应“自下而上”反馈企业战略调整与改革需求并反向推动体制机制创新。

　　第三，国家参与出资的国有独资企业、国资控股企业和国资参股企业应在接受相关机构必要监管的基础上以市场化机制自主经营。

　　混合所有制改革虽以“混”促“改”使国有企业在治理改革中取得了较大进步，但仍需进一步明晰混改国企治理结构权责界限，促使党委、董事会、监事会与经理层有效运作，发挥应有治理作用。

　　第一，混合所有制企业应重视公司章程在公司治理中的基础性作用，明晰混改国企治理结构权责界限，将党组织、股东、董事会与经理层的权责关系在章程制度上加以规范。

　　第二，混合所有制企业要坚持党的政治领导，推动党建工作与企业生产经营相融合，发挥党“把方向、管大局、保落实”的作用，结合企业类别科学拟定重大事项清单提交党委前置研究，还应发挥党在精神文化层面的指引作用。

　　第三，混合所有制改革除特殊领域外要突破“股比限制”，着重引入积极股东参与治理，保障各类资本同股同权，控制权分配公平公正，确保各类产权资本实现有效制衡。

　　第四，混合所有制企业要加强董事会建设，鼓励战略投资者依据持股比例委派董事，积极引入具备专业技能的独立董事，充分落实董事会职权，建立董事会向经理层授权的管理制度，完善董事追责免责机制，着力督促董事高效履职。

　　第五，混合所有制企业要健全市场化经营机制，优先落实劳动、人事、分配制度改革。要积极推行经理人任期制和契约化管理，强调市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出；要采取灵活的激励手段，对企业家和核心员工展开中长期激励；要实施有效的薪酬激励，在薪酬分配时向突出贡献人才和一线岗位倾斜。

　　紧密结合企业功能定位

　　推进“分层分类”混改

　　混合所有制改革不仅有助于国有企业资源配置效率提升，更有助于实现国有经济整体功能，通过战略性规划加快国有经济布局优化和结构调整，这就要求“十四五”时期混合所有制改革秉持“分层分类”原则，在紧密结合企业功能定位的基础上坚持国有资本“有进有退”。

　　“分层”推进混合所有制改革。地方国企与中央企业存在显著差异，“十四五”时期深化混合所有制改革需加以重视。

　　第一，地方国企是实现区域战略的关键抓手，地方国企混合所有制改革应契合地方总体规划与功能定位，有利于推动区域经济高质量发展，而中央企业现阶段则承担了“培育具有全球竞争力的世界一流企业”的使命，需借助混合所有制改革提升发展质量进而加快建成世界一流企业。

　　第二，地方国企规模较小的特征使其相比中央企业更具“船小好调头”的灵活性，可以通过积极的容错纠错为央企改革探路与累积经验，例如利益关联小、改革难度低的地方国企可先行尝试集团层面混合所有制改革，湖南、青岛、四川等地方出台的混合所有制改革操作指引中亦对集团层面混合所有制改革决策程序作出了明确规范。

　　第三，地方国企资本效益整体上略逊于中央企业，改革的动力与迫切性更强，推进改革的动机也更复杂，需进行积极引导以实现混改的政策效果。

　　第四，地方国企本身省级差异较大，各地政策环境不同、国有资本存量不同、优势产业不同、各层级政府管控意愿也不同，推进国有企业混合所有制改革既要结合各地区域特色“因地施策”，又要结合行业主业特征“因业施策”，更要注重企业个体差异“因企施策”。

　　“分类”推进混合所有制改革。监管部门进行属性界定时应与国有企业充分沟通，在宏观分类的基础上结合具体业务进行微观分类，分别考量与平衡不同性质的业务活动，积极推动多元业务国有企业“聚焦主业、主辅分离”，可先从业务复杂度较低的二级以下法人单位着手。

　　第一，国有资本在以竞争性业务为主的国有企业，应依据“优胜劣汰”原则，保留竞争力较强的国有企业由国资控股，对不良资产和不具竞争力的非主营业务坚决退出，在产业内部发挥整合与引导作用。以竞争性业务为主的国有企业还应自上而下积极推行混合所有制改革，在条件成熟的前提下加大集团层面混改力度。

　　第二，国有资本在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域应加大投入力度，确保其在维护国家安全与应对重大挑战方面发挥基础作用，同时放宽行业准入限制引导社会资本进入，以便借助竞争机制提高行业整体运行效率。国有集团公司还可改组为国有资本投资运营公司，积极推进下属企业混合所有制改革。

　　第三，国有资本在公益类行业要保持控股，分类核算分类考核并给予符合国际惯例的补贴，同时可适当在业务或项目层面与社会资本开展合作。国有资本还应在产业链供应链的关键环节和中高端领域加大与民营企业和科研院所合作力度，以便发挥龙头作用，形成有效互动的新型产业生态体系。

　　注重战略协同

　　强化深度融合发展

　　混合所有制改革能否达到应有政策效果的关键在于多元产权股东优势互补，这就要求混合所有制改革方案设计要注重各混改参与方价值链地位、战略协同性和混合所有制改革后的发展潜力。国有企业推行混合所有制改革前要考量各方资本结合后的发展空间，依据行业特征、企业价值链地位与业务发展状况，尽量引入高资源匹配度、高业务协调性、高价值认同感的战略投资者而非单纯财务投资者，着重关注各混改参与方所拥有的资源禀赋能否匹配互补为企业创造更大价值、业务能否协调关联促进企业价值链延伸、参与意愿是否强烈、产权资本结合后是否具有共同发展目标、是否具有“共生共赢”的发展潜力等问题。实践证明只有引入高匹配度、高协调性、高认同感的社会资本才能保障后续混改效果实现。

　　混合所有制改革的本质在于引入多元产权股东完善公司治理机制，以市场化机制聚合发展资源更新经营理念，一方面借助产权资本禀赋差异形成资源互补，另一方面借助多元产权相互制衡防范委托代理问题，这就要求“十四五”时期推动混合所有制改革时着力实现多元产权股东利益共生，以便调动其参与混合所有制改革的积极性。国有企业推行混合所有制改革后要主动强化多元产权资本多层面深度融合，要知道资本与产权的“混”从来都只是改革的形式与手段，不能自发产生“1+1＞2”的效果，只有在管理技术、经营运作、文化融合、利益分配等方面优势互补融合发展，才能实现多元产权股东利益共生，保障混合所有制改革的政策效果。

　　第一，在管理技术方面，要积极保障各产权资本参与经营管理的“话语权”，吸收社会资本的创新经营理念和先进管理经验，积极接受其对重大决策和日常经营的专业性建议。

　　第二，在经营运作方面，既要依托社会资本灵活的市场机制和高效的运营效率提高混合所有制企业经营绩效，也要依托国有资本强大的风险管控能力和规范的运作流程强化风险意识。

　　第三，在文化融合方面，要重视多元产权资本嵌入产生的文化差异，积极化解多元产权股东文化嵌入引发的隐性冲突，推动多元文化在混合所有制企业中实现协调、融合和升华，培育优质企业文化、提高整体向心力。

　　第四，在利益分配方面，要兼顾各混改参与方核心利益诉求，有效保障各方产权利益实现，例如可让社会资本在混合所有制改革中通过分红获取适当财务收益，最终通过多层面深度融合发展实现多元产权股东“共生共赢”。

　　建立健全利益保护与容错机制

　　确保国有企业混合所有制改革稳步推进，还需通过完善保障机制调动社会资本参与混改的积极性，健全适合多元化产权的利益保护机制。

　　同时，混合所有制改革是“十四五”时期国有企业全面深化改革的重要抓手和关键部分，混合所有制改革能够顺利践行是谈论其政策效果的前置步骤，这就需要积极建立容错纠错机制。

　　一是要大力支持国有资产评估机构、产权交易市场、审计等第三方服务组织有序发展，促使服务标准、服务程序与服务方式进一步规范化；二是要科学界定国有资产流失性质，正确识别改革探索中出现的正常问题和主观故意侵吞转移国有资产的人为问题，对因经验不足出现的决策操作失误应足够宽容，对暗箱操作谋取私利的行为绝不姑息；三是要针对改革探索中出现的新问题建立敏捷纠错机制，以“容错”激励改革，以“纠错”消化试错成本；四是要做好混合所有制改革相关统计数据监测工作，设立统一口径加大信息披露力度，以便及时发现改革中存在的问题，为后续实践提炼经验。

　　混合所有制改革是我国经济体制改革的重要举措，亦是国有企业与国有资本改革的关键抓手，对发挥国有经济战略支撑作用进而实现国家经济高质量发展具有重要作用，对全面建设社会主义现代化强国亦有不可忽视的战略意义。立足“十四五”时期经济高质量发展新阶段，国有企业在混合所有制改革中更需细分混改的领域、拓展混改的层次、凸显混改的效应、落实混改的本质、夯实混改的保障，促进混合所有制改革深化发展。

　　（作者为北京邮电大学经济管理学院副院长，教授，博士生导师）