砥砺奋进20载 积势蓄能再跃迁——记浙江国资监管体制改革20年

　　国资国企是经济高质量发展的压舱石。2004年7月14日，杭州市解放路111号金钱大厦，浙江省人民政府国有资产监督管理委员会正式挂牌成立，这是浙江省委、省政府贯彻落实党中央关于国资监管体制改革部署的重大举措，标志着浙江国资国企改革发展进入了崭新阶段。

　　20年来，浙江国资监管部门始终坚持“两个毫不动摇”，忠实践行“八八战略”，牢牢把握职责定位，大道行思、革故鼎新，推动国有资产监管体制、国有企业运行机制、国有经济布局结构发生了根本性变化，走出了一条既适合浙江省情、具有浙江特色，也符合市场经济规律和企业发展规律的发展新路径。

　　国资监管体制的不断成熟定型，保障了国有企业高质量发展和功能作用有效发挥。2004 年到 2023年，浙江省国资委履行出资人职责的监管企业资产总额、营业收入、利润分别增长9.9倍、9.8倍、3.7倍。全省资产或营收千亿级国企69家、上市公司76家，拥有世界500强3家、中国500强10家，浙江国资国企已然发生了全方位、深层次、变革性的变化。

　　20年锐意进取

　　驱动资产量级新“跃迁”

　　进入6月份，宁波舟山港梅山港区格外忙碌。这里拥有全国规模最大的5G龙门吊集群、5G无人集装箱卡车编队、港区5G无人驾驶示范区，实时映射生产动态的数字孪生系统、远控桥龙操作室可远程“夹娃娃”……这是浙江海港唯一的“四星级智慧港口”。目前，梅山港区已建成全国规模最大的港口5G专网，可实现对港区作业的跟踪、调度、分析、预判等全方位管理。

　　从小到大，从大到强，从滩涂到强港，港区的变迁，正是浙江港口发展的缩影。

　　2004年，宁波—舟山港管委会成立，两港一体化进程打响“发令枪”；2015年，宁波舟山港集团有限公司揭牌，宁波舟山港年集装箱吞吐量首破2000 万标准箱；如今，宁波舟山港300多条航线连接起200多个国家和地区的600多个港口，每天集疏货轮近280艘次……一系列变革，给中国海港带来勃勃生机。宁波舟山港的变迁，是浙江国有企业精彩蝶变的一个缩影，也是浙江国有经济稳中求进、发展壮大的生动写照。

　　千帆竞发，大浪淘沙。

　　20年来特别是十八大以来，浙江国有企业经过渐进式多轮改革，国有经济呈现良好发展势头，整体实力实现历史性跨越。

　　“十一五”时期，推动加快“三个集聚”，打造“双千工程”和六大优势产业板块。按照省委、省政府提出的“十一五”期间国有企业做大做强多作贡献的要求，深入实施打造大企业大集团的“双千工程”，推动国有资本加快向重要行业和关键领域集聚、向具有优势的大企业大集团集聚、向企业主营业务集聚，加快形成能源、交通、现代商贸物流、中高端化工、优特钢铁、建筑业等6大优势产业板块为主的产业格局，提高省属国有资产的集中度和有效性。至“十一五”末，分布在能源、交通、商贸、钢铁等基础和优势产业的资产总额、营业收入和利润总额分别为4343亿元、3358亿元和 170 亿元，占省属企业总量的 85.6%、86.1% 和88.7%。

　　“十二五”时期，围绕转型强体、创新强企，扎实推进“四大”建设。紧紧围绕省委、省政府提出的大平台大产业大项目大企业建设“四大建设”的战略举措，全省国资国企坚持“转型强体、创新强企”两大战略同时发力，以强为先，做强做大，加快推进转型升级，重点发展能源、交通、临港、制造、优势服务、现代金融和战略性新兴产业，全面推进“四大”建设，着力加强自主创新和生态文明建设，加快推动发展模式从以往过多依赖低端产业、低成本劳动力和资源环境消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新转变，切实增强浙江经济的发展后劲和抗风险能力。“十二五”期间，省属企业累计完成投资总额3177亿元，重点制造类企业研发投入强度平均超过3%，重点服务业企业新业态投资占比超过 50%，建成了电力、机场、高速公路、化工等领域一批重大基础设施和重大产业项目。

　　“十三五”时期，围绕结构调整、转型升级，助力高水平全面建成小康社会的决胜阶段。突出“四个强省”工作导向，深入实施富民强省十大行动计划，助力建设“六个浙江”，聚焦聚力高质量发展、竞争力提升、现代化先行，坚决打好三大攻坚战。省属企业积极服务国家和我省重大战略，全力承担重大工程、基础设施和公共服务建设，全省国企累计完成投资超1万亿元，90%以上投向基础设施建设、传统优势和战略性新兴产业。省属企业累计上交税费 1216亿元，划转社保基金 295 亿元，上交国有资本收益119亿元。

　　“十四五”时期，围绕增强核心功能、提高核心竞争力，为“勇当先行者、谱写新篇章”贡献国资国企力量。出台浙江省国有经济布局优化和结构调整实施意见，发布省属国资国企发展“十四五”规划，首次构建国资国企三级规划体系，进一步强化功能、发挥优势，围绕三个“一号工程”和“十项重大工程”部署，在服务全省重大战略重要任务中彰显主力军、压舱石作用。

　　历经数载，从开始挣扎在“不具市场化”的边缘，到打造形成一批具有较强竞争力的国有骨干企业，从“推进双千工程、六大优势产业板块”到“转型强体、创新强企、扎实推进四大建设”，再到“促进结构调整、引领转型升级”“增强核心功能、提高核心竞争力”……浙江国资国企聚焦战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等功能，调整存量结构，优化增量投向，国有经济不断发展壮大，精彩蝶变。与此同时，国资国企应对复杂多变市场环境的能力不断增强，依靠市场有效配置资源的能力明显提高，企业整体运营绩效大幅提升，主要经济指标创历史新高，许多国有企业已发展成为行业内的排头兵、领头雁。特别是省属企业一直保持着强劲的发展势头，资产规模和经济效益不断提升。

　　——从国资体量看，2023年全省国有企业实现营业收入3.57万亿元，比2004年增长9.2倍。其中，省国资委履行出资人职责的监管企业1.71万亿元，增长 9.8 倍。截至 2023 年底，全省国有企业资产总额33.2万亿元，净资产8.8万亿元，分别比2004年增长48.2倍和33.2倍。其中，省国资委履行出资人职责的监管企业资产总额2.28万亿元，净资产8335.3亿元，分别比 2004 年增长 9.9 倍和 8.5 倍。到 2023年，全省资产或营收千亿级国企69家。

　　——从运营质量看，2023年全省国有企业实现利润总额1841.4亿元，比2004年增长6.9倍。其中，省国资委履行出资人职责的监管企业实现利润总额497.6亿元，增长3.7倍。2023年全省国有企业上缴税金1239.0亿元，比2004年增长4.6倍。其中，省国资委履行出资人职责的监管企业上缴税金 341.7 亿元，增长2.6倍。

　　20年改革牵引

　　解锁经济布局新“跃变”

　　改革发展是浙江经济的鲜明标识。20年来，全省国资国企坚持吃改革饭、走开放路，全面深化改革、系统设计改革、强力推进改革，改出了新活力、改出了高效率、改出了好机制，国资国企在不断改革中成长壮大。

　　世纪之交，世界格局风云诡谲，彼时的浙江率先遭遇“成长烦恼”，产业结构层次偏低、增长方式粗放等制约着高质量发展步伐。

　　面对发展“先天的不足”“成长的烦恼”，浙江国资国企如何在多目标平衡中寻求“最优解”？改革是唯一路径。

　　2008年，有“外贸巨轮”之称的省国贸集团，在连续遭遇金融风暴、欧债危机等冲击后，传统外贸进出口业务增长乏力，遭遇发展“天花板”。关键时刻，巨轮转向，浙江国贸及时转型，由一家纯外贸企业，逐步向商贸流通、金融服务、医药健康三大产业布局发展，

　　寻找到发展的新蓝海。

　　“进入新发展阶段，集团经营发展仍面临较大压力和挑战，我们将以‘金融做强、医药做大、商贸转型’为产业发展方向，牢记‘守摊子就是风险’，不断加快体制机制改革与创新，打造企业经营的‘狼性文化’，全面增强在激烈市场竞争中的突围能力。”省国贸集团董事长、党委书记高秉学说。目前，省国贸集团已经与全球 200 多个国家和地区建立稳定贸易合作关系，2023 年实现营收 974 亿元，5 年复合增长率11.1%，5 年累计进出口 195.6 亿美元，直接服务中小微企业5万余家，带动就业100万人。

　　履机乘变，顺势而为。国有企业始终坚持市场化的改革方向，不断深化企业内部改革、转换经营机制，真正成为自主经营、自负盈亏的独立的市场经济主体。从2004年到2023年，省属企业的改制面不断提高。目前，全省共有76家国有控股上市公司，其中国资委系统监管上市公司 66 家，省属上市公司 28 家。省属上市公司以占省属企业约50%的资产总额，贡献了约73%的营收、83%的利润。

　　许多企业以产权多元化和资产证券化为导向，积极引入民间资本、境外资本，发展混合所有制经济，促进了投资主体和产权多元化。目前，省属各级企业混改率超71%。

　　国有企业要“活”下去，体制机制必须“活”起来。

　　对此，省交通集团旗下浙商中拓的管理层深有体会。这家中国500强企业，员工平均年龄32岁。公司长期坚持“内培外引”的市场化选人用人机制，通过“校招和社招”并举的方式，每年平均招聘人数超过400人。近5年，公司中层正副职管理人员竞争上岗比例累计达到60%。公司还坚持“能上能下、能进能出、能多能少”的“六能”绩效文化，将“5%末位淘汰”指标严格列入绩效考核，据统计，过去一年调整绩效末尾员工200余人，真正落实强绩效导向。

　　“公司大力推进‘内培外引’，坚持高度市场化的体制机制，持续搭建人才梯队，激活员工热情，锻造了一支具有强大竞争力的市场化的队伍。”浙商中拓相关负责人说，体制机制“活”了队伍才能“更活”，国有企业才不会僵化生“锈”。

　　国有企业要发展，科学合理的决策机制是前提。

　　从“试点破题”到“全域推进”，随着2004年外部董事制度在中央企业试点的推进，以及国务院国资委的部署，全国各省级国资监管部门逐步尝试在地方国有企业建立外部董事制度。

　　浙江于2016年出台《省属企业兼职外部董事管理暂行办法》，并在省属企业正式推行兼职外部董事制度试点，选定省国贸集团和省商业集团作为第一批试点企业，以“1+1”的模式选派了4位同志成为首批外部董事。2021年12月，浙江首批8位省属企业专职外部董事上任，浙江省属企业集团层面“外大于内”董事会建设全面推进，部分国有企业也从这种制度尝试中获益匪浅。截至2023年底，省属企业已全部完成“外大于内”董事会建设，全面实现经理层成员任期制和契约化管理、董事会向经理层授权管理。

　　省国资委相关负责人表示，决策在董事会、执行在经理层，财务、薪酬等有专门的委员会管理，很好地解决了国有企业“一把手”说了算、内部人控制和科学决策的老问题，也降低了企业经营风险。

　　改革破题，驱动资产量级新“跃迁”；创新破难，解锁经济布局新“跃变”。

　　20年来，全省国资国企坚持调结构为主线，突出主业发展，推进优势板块建设，促进了国有资本向重要行业、重点企业和主营业务的“三个集聚”。在此基础上，明确省属企业功能界定分类，完成各企业主业重新核定，制定投资项目负面清单，引导企业聚焦主业发

　　展，目前省属国有资本在基础性领域和优势行业集聚度达90%以上。聚焦增强核心功能，推动国有资本向重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的领域集中，向前瞻性战略性新兴产业集中，2023年省属企业完成战略性新兴产业投资424亿元。

　　杭州半山脚下，曾经的“十里钢城”如今已是发展数字经济的热土。浙江云计算数据中心厂房内整洁如新，一排排机柜排列有序，一台台服务器高速运转，正在为国内相关龙头企业提供绿色、高效、节能的算力服务。

　　从“炼铁成钢”到“炼数成金”，从一家地方钢铁企业，蝶变成进入世界500强的现代企业集团，杭钢集团董事长、党委书记章建成表示，要以“咬定青山不放松”的定力，打好转型升级组合拳，逐步打造以钢铁智造、现代流通为战略优势产业，以节能环保、数字科技为战略性新兴产业的世界一流企业。

　　国有资本战略性重组和专业化整合提速推进之下，一批战略性产业发展平台、高能级创新平台应势而生。面对能源转型大考，2022年6月，浙江省能源集团牵头成立白马湖实验室，联合浙江大学、西湖大学共建，地方政府及国资国企支持，致力于探索绿色能源的能质转化与传递，打开新质生产力的“源”创之门。

　　从无到有，挑战重重。一年多来，在年轻的白马湖实验室，多项能源关键核心技术成果持续涌现。目前，白马湖实验室已成功托举太阳能转换与催化、氢能与储能、能源清洁低碳利用等领域的16个项目的“种子”，并完成首套国产2吨/天氢液化装置样机研制，船舶尾气高效净化技术获浙江省科技进步一等奖，逐步构建“政府—学校—企业”协同共进的桥梁。

　　在省能源集团董事长、党委书记刘盛辉看来，新能源科技创新与发展，将推动能源绿色转型和变革。集团将积极推动能源转型和产业升级，科学有序发展清洁高效煤电，加快构建新型能源体系，全力推进集中式风光电等新能源开发，不断优化电力结构，夯实浙江经济发展新动能。

　　以创新为“钥”，加快发展新质生产力。浙江国有企业围绕关键环节、关键技术，加大投入力度，从机制、平台、资金等方面加强科技创新，构筑国资国企发展核心优势。截至目前，省属企业共有省级以上高能级科创平台 327 个，9 家企业入选省雄鹰企业，1 家入选省“雄鹰行动”培育企业，10 家获批省级双创示范基地。

　　20年监管为“钥”

　　引领体制机制新“突破”

　　党的十八大以来，我国进入了国资改革引领国企改革的新阶段。20年来，我们积极探索国有资产监管的有效形式，以国有资产保值增值为目标，牢牢把握国资监管职能定位，不断创新市场化、法治化、信息化监管方式，提升专业化、体系化、法治化、高效化监管水平，持续推动制度优势、治理优势转化为竞争优势、发展优势，形成了具有浙江特色的国资监管新体制。

　　——整体设计推进集中统一监管

　　2002年11月，党的十六大报告提出，国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。并要求中央和省、自治区、直辖市两级政府设立国有资产监管机构，成立专门的国有资产管理部门，从而拉开了新一轮国有资产监管体制改革的帷幕。这是中央文件第一次清晰地提出集中统一监管的模式。这一模式明确了国有资产监管体制改革的“三分开、三统一、三结合”原则。

　　2004年，浙江省国资委成立之初，浙江省委、省政府提出“宜强则强、宜留则留、宜退则退”的“三宜”原则，明确以产权多元化为国企改革主要内容，坚持以结构调整为主线，促进国有资本向重要行业、重点企业和主营业务三方面集聚。一方面，通过“宜强则强”的改革，浙江国企的资源配置能力得到明显提高，许多企业已成为业内的排头兵、领头雁；另一方面，通过“宜留则留、宜退则退”的原则，通过实施重组整合、引进退出、股份制改造、建立现代企业制度等市场化改革举措，浙江国企结构不断优化。

　　此后十年间，全省国资监管组织体系、制度体系和责任体系建设有序推进、形成特色。全省11个市均组建了国资委，57个县（市、区）组建了独立或相对独立的国资监管机构，初步形成全省三级国资联动的组织体制。截至2014年，浙江省属企业集团户数已由27家整合为16家，国资总量、质量和集中度明显提高。

　　省属企业感受到来自出资方的约束——必须想方设法开源节流、多创利税，否则任期考核拿不到理想的级别。国企也被赋予充分的经营自主权——只要是合法合规的主营业务，国资委不会干预，让企业根据市场决定，使国有企业真正走向市场，成为独立的竞争主体。

　　——逐步形成具有浙江特色的国有资产监管新模式

　　党的十八届三中全会首次提出，要“推进以管资本为主转变国有资产监管职能”，翻开了授权经营体制改革全新的一页。这意味着，从管企业转向管资本，国资监管的对象和重点由聚焦单个国有企业的生产经营，转向更加关注国有资本的整体收益和控制力。

　　管企业与管资本的主要区别在于，管企业聚焦微观主体，侧重于监管单个企业的具体经营管理事项；管资本着眼于价值形态，既关注一个企业的资本，又关注资本的整体性和流动性，以更好地发挥国有资本的功能作用。

　　组建国有资本投资、运营公司，成为管资本时代破局的重要一招，也是改革授权经营体制的起点。

　　两类公司改革，上接国资体制改革的完善，下接国有企业改革的深化，牵一发动全身。遵循先试点再推广的改革逻辑，浙江国资委先后于2017年改组组建浙江省国有资本运营公司，并在2018年在省交通集团、省能源集团2家省属企业中开展国有资本投资公司试点，在授权放权、组织架构、运营模式、经营机制等方面进行了积极探索。改革至今，两类公司围绕平台化角色试机制、试模式、试方向，迈出了国资监管从“管企业”向“管资本”转变的关键一步。

　　在政策层面，围绕“管资本”这一主题，浙江陆续出台了多个相关政策文件。2014年9月省委、省政府出台了《关于进一步深化国有企业改革的意见》，涵盖国有经济布局调整、推动所有制经济改革、国有企业建立现代企业制度、进一步完善国资管理体制等方面内容，为改革织就完整的体系框架。以此为引领，省国资委出台《推动构建全省国资监管大格局的指导意见》，分3类精简20项权利，加快推进监管职能转变。

　　这场改革中，“放权”成为关键词。浙江国资委建立和完善出资人监管权力和责任清单，厘清监管职责边界，取消、下放监管事项119项，涉及企业规划投资、产权管理、薪酬分配、改革重组、财务管理等领域。为进一步松绑放权，2019年8月，浙江省国资委出台《以管资本为主推进职能转变方案》，明确了37项责权事项，精简监管事项20项、下放事项8项、授权事项9项。

　　此后，省国资委修订授权放权清单，对省属企业、科改示范企业、“两类公司”试点企业放权16项、“两类公司”试点企业授权 9 项，更好实现放活与管好相统一。此外，稳步推进国有资本授权经营体制改革。通过成立省级国有资本运营公司，开展交通、能源企业国有资本投资公司试点，全省完成11家国有资本投资运营公司改组组建，着力打造高能级国有资本投资运营平台。

　　有破有立、有增有减，国资监管机构自身改革不断取得实质性进展。重审批、轻监管、弱服务的行政化管理方式，是传统国资监管体制的弊病。以管资本为主加强国资监管体制改革，必须革故鼎新、创新升级。

　　监管如何升级？2019年11月，省国资委印发《以管资本为主推进职能转变方案》明确提出“打造事前制度规范、事中跟踪监控、事后监督问责的完整链条。推进分事行权、分岗设权、分级授权和定期轮岗，推进出资人监管信息化平台建设，推动信息化与监管业务深度融合，实现全过程动态监管，提升整体监管效能”。

　　为做实做强业务监督、综合监督、责任追究“三位一体”国资监督工作闭环，2019年12月12日，省委编办批复同意省国资委设立综合监督处，专司监督追责问责职能。截至目前，省国资委已形成由200余项规范性文件构成的监管制度体系。

　　为推进省属企业建立健全重大风险管控机制，省国资委初步形成务实管用的监督追责“1+N”制度体系。先后印发《约谈工作规定（试行）》《省属企业违规经营投资问题和线索移送办理工作规则》《加强省属企业违规经营投资责任追究工作体系建设》等制度，进一步提升国资监管有效性，推进省属企业建立健全重大风险管控机制。

　　目前,浙江已全面建立全省国资国企责任追究工作体系，各市国资委均已制定违规责任追究制度并明确主责部门，实现了省市国资委层面专门制度和组织体系全覆盖。

　　“通过构建大监督体系，实现财务监督、内审监督、专职监事监督、中介机构监督、纪检监督，实现五位一体全覆盖。”省国资委监督处相关负责人介绍，2023 年，省国资委完成资产损失事件责任追责 47件，直接组织或督促企业责任追究处理147人次，有效发挥监督追责在国资监管中的兜底作用。

　　20年担当有为

　　助力战略支撑新“跨越”

　　二十年间，国有企业发展并非一帆风顺。前十年，国际金融危机、欧洲债务危机爆发后，国有企业两次出现整体业绩下滑，但通过结构调整、战略转型、管理提升等举措，又两次成功实现企稳回升。后十年，国资委推动国有企业从过去偏重规模和速度的粗放型增长加快向更加注重质量和效率的集约型增长转变；更加突出科技自立自强，以科技创新充分激发高质量发展澎湃动能。

　　“无论是落实宏观调控政策、服务全省重大战略、实施重点项目建设，还是抗击自然灾害、参与援建扶贫、推进民生工程，国有企业充分发挥了宏观经济‘稳定器’的作用。”省国资委党委书记、主任董贵波说。

　　“十一五”时期，逐步形成能源、交通、现代商贸物流、中高端化工、优特钢铁、建筑业等六大优势产业板块为主的产业格局。“十二五”时期，重点发展能源、交通、临港、制造、优势服务、现代金融和战略性新兴产业。“十三五”时期，大规模投资投向基础设施建设、传统优势和战略性新兴产业。“十四五”时期，围绕增强核心功能、提升核心竞争力，国有企业高质量发展步伐加快，国有经济战略支撑作用充分发挥。目前，省属国有资本在基础性领域和优势行业集聚度达90%以上，国有资本更多地向关系国民经济命脉和国家安全的行业和领域集中，国有经济的活力、控制力、影响力空前增强。

　　去年5月，省能源集团宣布，其实控企业中来股份与阿联酋阿布扎比未来能源公司Masdar正式达成为STC乌兹别克斯坦项目供货1GW光伏组件的协议，共建中亚最大光伏项目。浙江海港、物产中大、浙江交投、浙江建投、运达风电……以省属企业为代表的一大批国有企业在国际大舞台崭露头角，成为行业里的“雄鹰”。

　　在未来产业下好“先手棋”，传统产业走好“转型路”，新兴产业制胜“新赛道”……二十年来国有企业发展成就，不仅体现在这一组组亮丽的统计数据上，也体现在一个个重大项目和工程上，更体现在百姓的物质生活中。

　　杭徽高速、杭州地铁、杭甬运河、文泰高速、舟山跨海大桥、浙江保障房建设及旧区改造、三大千万级机场……浙江在基础设施建设领域日益精进，省交通集团、省建设集团等企业功勋卓著；打造“双千工程”、推进“四大”建设、参与“一带一路”和长江经济带建设、落实三个“一号工程”和“十项重大工程”、推进宁波舟山港一体化改革、全面关停杭钢半山钢铁基地、护航亚运盛会……无论是落实宏观调控政策，还是服务国家重大战略，浙江国有企业责无旁贷。

　　抗台型海上风电机组、白马湖实验室、省飞机复合材料技术创新中心、省中医药创新发展联合体、气体产业世界一流企业……在浙江大地上，一批以新材料、新能源开发与利用、绿色低碳与环保技术、人工智能与大数据等赛道为代表的新质生产力企业脱颖而出；现代化大型环保火力发电厂、浙江天然气“县县通”、陆域高铁“市市通”、千岛湖配水工程……星罗密布的输电、输气、供水管线，为百姓日常生产生活提供了坚强保障。

　　抗击自然灾害、参与援建扶贫、推进民生工程……全省国企承担我省约80%天然气供应、约75%保障房建设及旧区改造、约70%高速公路和铁路投资、70%以上自来水供应和污水处理、50%以上公共交通，在推动我省经济社会发展中彰显顶梁柱、压舱石作用。浙江国有企业找准新时代国资国企的“位”与“责”，办大事、算大账、保大局，彰显了国有企业的责任担当。

　　赓续奋斗不止步，铿锵前行再出发。2024年是全面贯彻落实党的二十大精神的关键之年，是实施“十四五”规划的攻坚一年。面对全球产业链重构等新的挑战，浙江国资国企将把握高质量发展首要任务，聚焦国之大者、省之大计、民之所盼，着力承担好责任、发挥好功能、发展好企业、提升好队伍，不断做强做优国有资本和国有企业，增强企业核心功能，提升核心竞争力，为推进中国式现代化建设贡献更大力量。