浙江杭州区域性国资国企综合改革试验实施方案
为深入学习贯彻习近平总书记关于国有企业改革发展和党的建设重要论述以及视察浙江重要讲话精神，全面落实党中央、国务院关于深化国资国企改革的决策部署和国企改革三年行动各项任务，开展浙江杭州区域性国资国企综合改革试验，制定本实施方案。
一、总体要求
（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，坚持和加强党对国有企业的全面领导，坚持和完善社会主义基本经济制度，坚持社会主义市场经济改革方向，围绕忠实践行“八八战略”、奋力打造“重要窗口”主题主线，积极落实数字化改革要求，一体化、全方位推进国资国企改革，加快实现国有资产监督管理部门职能转变、国有企业机制转换，做到改革突破争先、服务提质争先、风险防控争先。通过先行先试、创新集成、迭代提升、高效协同，加快解决国资国企改革焦点、难点问题，进一步做强做优做大国有资本和国有企业，持续提升国有经济战略支撑作用和服务大局功能，不断优化区域内改革创新发展环境，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，更高水平引领、协同、促进多种所有制经济融合发展，为杭州市加快建设社会主义现代化国际大都市、浙江省争创社会主义现代化先行省作出积极贡献。
（二）主要目标。到2022年，浙江杭州区域性国资国企综合改革在重要领域和关键环节率先取得实效，国企改革三年行动任务率先完成，以管资本为主的国资监管体制基本建立，党的领导和公司治理更加融合，混合所有制改革重要作用充分发挥，市场化经营机制进一步健全，国有企业活力效率全面提升，国有经济战略支撑作用更加凸显，在争创社会主义现代化先行省中进一步擦亮国有经济金名片、发挥杭州头雁作用。力争区域内省市国资监管企业资产总额、净资产分别超过5.6万亿元、1.8万亿元，平均年度投资总额超过2500亿元，资产总额或营业收入千亿级企业达到10家，新增10家左右国有控股上市公司、1—2家世界500强企业，形成一批有影响力的行业龙头企业。
二、工作举措
（一）优化国有经济布局，发挥国资国企战略支撑作用。
1.服务国家和区域战略。充分发挥国有资本战略性、基础性、先导性功能，高质量参与长三角一体化发展，浙江省大湾区、大花园、大通道、大都市区建设和杭州打造“一带一路”重要枢纽、中国（浙江）自由贸易试验区杭州片区等重大战略部署，推动省市国有企业加大对智能交通集疏运体系、能源安全保供体系、现代物流体系、应急保障能力建设和油品全产业链等关键领域的投资，支持区域内国有企业“抱团出海”，带动“浙江制造”走出去，推动引进高质量国际资源要素，在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中发挥更大作用。
2.服务高能级科创平台建设。制定围绕全省三大科创高地建设推进国企未来产业布局和新兴产业发展行动方案，主动服务浙江省打造“互联网+”、生命健康、新材料三大科创高地，全球先进制造业基地和杭州市建设全球数字经济创新策源地、综合性国家科学中心，2021年组建省级国有企业创新联盟，推动设立杭州城西科创大走廊科创母基金、省级国有企业创新投资基金，鼓励省市国有企业深度参与以杭州城西科创大走廊为主的科创平台建设。2021年，开展省级“科改示范行动”，在区域范围内选择20家左右国有科技型企业，综合集成运用国资国企改革政策，打造一批国有科技型企业改革样板和自主创新尖兵。积极推动具有条件的省市国有企业争创国家重点实验室。支持符合条件的省市国有企业主动谋划，积极承接一批具有重大影响力的国家、省级科技项目，争设更多省级以上研发机构，争创高能级创新平台。
3.推进产业集群培育与发展。2021年，杭州市组建产业投资公司并设立千亿元规模的产业投资母基金，加强国有企业与社会资本合作。制定国有企业科技创新和制造业高质量发展行动计划，支持省市国有企业以云计算中心、数字智造产业园、航空大部件制造、含氟新材料提升、生命科学产业园、新能源发展等重大项目为重要抓手，加大对数字经济、生命健康、新材料、智能物流、高端装备制造等战略性新兴、未来产业的投入和培育力度。制定传统行业国企转型升级方案，鼓励省市各类产业龙头企业聚焦主业，推动产业链供应链现代化改造提升，支持省市国有企业主动谋划一批具有全局性、战略性、带动性的产业平台项目和精准合作项目，以市场化方式加强与民营企业、中小企业的合作，服务促进区域内产业集群提升发展。
4.加强区域建设和城市能级提升。推动省市龙头企业围绕打造杭州都市圈、钱塘江金融港湾、国际消费中心城市等主动作为，在“城市大脑”、杭州空港、杭州云城、会展新城、都市圈城际轨道、大运河文化带等重大项目和基础设施建设中发挥国有资本主力军作用。推进市地铁集团组织架构重组及轨道交通可持续高质量发展，推进市、县（市、区）国有企业在水务、燃气等公共服务领域，按照协同高效和一体化原则实现跨层级重组。
5.推进市场化专业化整合。以省市行业头部企业和上市公司为主体，推动国有资本产业向专业化集中、资产向上市公司集中，重点研究推进科创服务、要素保障、产权交易等领域和若干特色优势产业重组整合，适时探索组建科创集团、人才集团，加强与国家管网公司合作推进省级天然气管网公司改革重组。适当简化低效无效资产退出程序，探索经履行必要决策程序后，可根据实际采取公开转让、打包处置、市场询价等方式灵活处置，有效盘活存量国有资产。
（二）完善中国特色现代企业制度，提升国有企业治理水平。
6.推动党的领导与公司治理有机融合。坚持“两个一以贯之”要求，把加强党的领导和完善公司治理统一起来。贯彻落实《关于中央企业在完善公司治理中加强党的领导的意见》精神，明确党委在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式。国有企业集团本级和重要子企业制定本单位党委前置研究讨论重大经营管理事项清单，厘清各治理主体权责边界，实现党的领导制度化、规范化、程序化落实到公司治理各环节。
7.加强董事会建设。省市国有企业配齐配强董事会班子，全面落实董事会行使重大决策、选人用人、考核评价、薪酬分配等职权，2021年全面建立董事会决策事项跟踪落实机制。建立外部董事专家库，拓宽外部董事选聘渠道，探索国有企业在职领导班子成员转任专职外部董事。建立董事会决策效能评估和激励约束机制，针对不同类型董事实行差异化考核评价。
8.加强监事会建设。制定关于进一步加强省市国有企业监事会建设的指导意见，健全完善监事会体制机制，2021年依照法律法规全面规范健全省市国有企业监事会。国有资产监督管理部门和集团公司加大对监事会工作支持力度，充分发挥监事会全过程监督作用，强化监事会监督成果运用。集团公司监事会加强对成员企业监事会工作的指导和监督。
9.保障经理层履职行权。2021年，探索在法人治理结构完善的二级、三级竞争类省市国有企业中由董事会选聘经理层。选择部分企业探索建立董事会向经理层授权的管理制度，明确董事会对经理层授权原则、管理机制、事项范围、权限条件等主要内容。严格落实总经理对董事会负责、向董事会报告工作机制。
（三）深化混合所有制改革，激发国有企业内生动力。
10.有效发挥上市公司作用。把上市作为混合所有制改革的重要途径和内容，2021年开始组织实施浙江省国有控股上市公司高质量发展行动，进一步提升省市国有企业资产证券化水平和上市公司质量。推动具备条件的竞争类企业集团实施混合所有制改革整体上市。支持省市国有企业围绕做强做优主业和提升专业化程度，并购上市公司。支持省市国有控股上市公司围绕企业战略和产业链，开展并购重组，提升上市公司质量。支持符合条件的境外上市公司回归A股、国有控股上市公司B股转A股，增强上市公司融资功能。
11.探索优化员工持股机制。着眼于发挥员工持股的激励约束作用，重点选择一批国有控股的科技型、创新型企业推广员工持股试点经验，探索适度放宽员工持股企业与集团内部交易比例限制，适度放宽企业单一员工持股比例，鼓励建立将员工持股份额与个人业绩考核挂钩的股权动态调整机制，积极探索以科技成果出资入股。员工持股坚持以人为本、增量激励，依法依规操作，严格履行程序，明确定价机制，确保公开透明，防止利益输送。
12.探索实施国有优先股制度。对部分国有资本体量较大或资金需求量较大的充分竞争类子企业，在引进战略投资者或同步实施员工持股时，经国有资产监督管理部门批准，可在保持国有绝对控股的条件下，探索将部分国有股权转化为优先股，优先享有固定回报并可积累、可转换，有关优先股的约定应通过公司章程予以明确，防止国有资产流失。2021年，省市可结合实际各选择若干符合条件的企业实施试点。
13.实施混合所有制企业差异化管控。对于国有相对控股的混合所有制企业（含上市公司），支持省市集团公司以股权关系为基础、以派出股权董事为依托，充分发挥股东（大）会、董事会作用，在重大事项决策、选人用人、薪酬分配、履职待遇、业务支出等方面，坚持市场化改革方向，探索实施有别于国有全资和绝对控股企业的差异化管控。
14.加强对混合所有制改革的监督。全面贯彻中央关于国有企业混合所有制改革的意见，准确把握改革方向，分层分类、“一企一策”制定改革方案。充分发挥企业内外部监督力量作用，加强对混合所有制改革重点环节和全过程的监督，保障职工知情权和参与权，严格做好社会风险评估，防止国有资产流失。2021年，建立健全混合所有制改革项目跟踪和后评价制度，强化对改革实施情况的监督和改革成效的评估。规范国有企业参股投资，加强参股股权管理，切实防止“只投不管”。
（四）健全市场化经营机制，增强国有企业发展活力。
15.深化市场化选人用人机制。鼓励省市国有企业与人力资源服务机构建立长期稳定合作关系，发挥服务机构市场化引才作用，对引才成效较好的服务机构可予以一定奖补。省市国有企业全面推行经理层成员任期制和契约化管理，按照约定严格考核、实施聘任或解聘、兑现薪酬，2021年底前子企业层面基本实现全覆盖。重点支持市场化程度较高的二级、三级竞争类企业加快推行职业经理人制度，构建公开招聘、外部寻聘、内部选聘、现有人员转聘等多种聘用渠道，严格实行不合格职业经理人市场化退出机制，2021年底前完成100名职业经理人选聘。
16.完善市场化考核分配机制。优化工资总额管理方式，对法人治理结构完善、内控机制健全、收入分配管理规范的企业，由省市集团公司董事会依法合规决定工资总额。对创新型初创期企业和实施重大创新项目的企业，在工资总额上予以支持，建立与行业特点、发展阶段相适应，更具灵活性和市场竞争力的工资总额动态调整机制。完善考核机制，提升国有企业创新指标考核占比，支持省市国有企业以关键性技术创新为抓手提升核心竞争力，构建以创新为导向的分层分类分阶段差异化考核机制。
17.构建长效激励约束机制。积极推动省市国有企业加快构建与发展战略相协调、与创新转型相匹配、与市场规则相适应的长效激励约束机制。科技型企业实施股权和分红激励，适度放宽适用范围、激励额度及激励对象在岗年限限制。从事新产业、新业态、新商业模式或投资周期较长、具有较高风险和不确定性的风险投资和创新业务领域的企业，按照风险共担、利益共享原则实施跟投机制。对暂不具备股权激励条件的企业，探索超额利润分享等现金激励。
（五）全面推进数字化改革，提升国资国企智治能力。
18.实施国有企业数字化转型。贯彻落实浙江省委关于全面推进数字化改革决策部署，主动参与数字经济综合应用建设。围绕科技创新与产业能级提升，大力推进国有企业数字产业化和产业数字化，2021年出台全省国有企业数字化转型指导意见，全面实施“1＋3＋3＋N”国企数字化转型专项行动。按照统筹规划、业务引领、场景驱动、迭代升级的原则，全面推动5G、云计算、大数据、物联网、人工智能等数字技术与国资国企业务深度融合，以打造“产业大脑＋未来工厂”为引领，深入实施产业数字化标杆、数字产业化培育、数字化管控提升等三大重点工程，着力推进全省国有资产交易数字化平台、国企科技创新服务数字化平台、供应链数字化集成服务平台等三大平台建设，打造一批具有前瞻性、影响力、竞争力的项目。
19.构建智慧国资监管体系。制定数字化“国资监管大脑”建设方案，以省属企业大数据平台为基础，加快省市智慧国资监管系统建设，2021年底前打通国资监管数据与企业内部业务数据交换通道，推进国资信息子系统之间集成管理和数据交互共享，实现出资人对监管国有企业覆盖财务、投资、产权、布局结构、科创、人才、党建、考核、追责等全监管链条的实时监测。聚焦防范企业债务风险、投资风险、法律风险、金融风险、运营风险、安全风险等，提高监测预警能力，及时做好重要数据收集与研判，为重大决策运行监管、大额资金动态监管等重点业务监管提供应用支持，增强国资监管的针对性、及时性和有效性。
20.建立数据共享合作机制。依托浙江省一体化智能化公共数据平台，加快建立智慧国资监管系统与发展改革、财政、自然资源、商务、税务、市场监管等政府部门，以及产权交易（浙交汇）、企业采购（政采云）、资产管理（资产云）等平台之间的数据共享机制，通过系统集成加强信息全方位监管和业务高效协同，优化国有企业办事环境，提高办事效率。
（六）加强全方位协同合作，提高区域国资运营效能。
21.有效落实省市区多级联动。发挥省市区三级国资国企不同特点和优势，重点在产业园区建设运营、基础设施建设和重要产业培育等领域加强合作，推动人才、资金、土地、项目、政策等资源有效配置，带动多种所有制经济共同发展，推动市、县（市、区）国有融资平台加快实体化、市场化转型。2021年，加快推动区域内国有企业不动产确权专项工作，有效盘活土地房产等存量资产。
22.积极构建央地合作新模式。在国务院国资委支持指导下，省市国资委加快建立央地合作联动机制，主动加大对中央企业服务力度。积极支持中央企业在杭州区域内加强投资合作，支持中央企业作为优秀战略投资者参与省市国有企业混合所有制改革，促进央地互补协作、共同发展。杭州市要研究完善资源要素区域共享政策，落实同城待遇，为中央企业、省属企业在杭投资、创新、发展创造良好条件。
23.开放式推进资本有效融合。在国务院国资委支持指导下，设立区域综合改革基金，积极服务国资国企综合改革。统筹发挥双百基金、国同基金落户杭州和省市国企改革发展基金、产业基金及各类创投基金的优势，充分发挥证券、保险、担保、租赁、资产管理等省市金融、类金融企业功能作用，有效促进产融结合，提升各类资本服务支持区域内国企改革发展的能力。
（七）坚持以管资本为主，完善国有资产监管体制。
24.优化授权经营机制。向省市国有资本投资、运营公司授予更多与资本运营相关的出资人权利，推动这两类公司优化总部职能和管控模式，支持其探索在推进上市、重组过程中承接的不良资产、低效无效资产的有效处置办法，支持其加大对下属企业授权放权力度，制定明确授权放权清单。探索扩大授权对象范围，根据实际对其他省市集团公司下放、授权一批审核管理事项，有效激发企业活力。深化省市国资国企“最多跑一次”改革，实现各类办事项目“最多跑一次”。
25.实现经营性资产集中统一监管。深化政企分开、政资分开，除法律法规等另有规定或经同级政府授权外，其他行使公共管理职能的部门不再行使国有资产出资人职责，国有资产监督管理部门不再行使公共管理职责。2021年底前，完成省市经营性国有资产集中统一监管。
26.建立股权高效流转机制。对符合条件的股权投资类企业开展的市场化参股型投资业务，在完善市场化跟投机制前提下，探索参照创投行业惯例，实行市场化决策、市场化退出。其中，企业充分论证难以通过资产评估确定资产价格的，在履行必要的决策程序前提下，可以采取市场询价等方式确定资产价格。
（八）坚持以党建为引领，驱动国有企业高质量发展。
27.推进国有企业基层党建工作提质增效。深入实施进一步加强和改进新时代浙江省国有企业党建工作的30项举措，总体设计、系统谋划区域国有企业党建工作走在前列、树立标杆。组织实施区域国有企业党建联盟和片会工作制度，以党建工作为纽带，加强中央企业、省属企业、市属企业互动交流、推动争先创优，推进二级、三级企业党建工作质量整体提升。推进党建工作与生产经营深度融合，找准基层党组织服务生产经营、联系职工群众、参与基层治理的着力点，落实基层党组织书记领办项目、班子成员攻关项目、基层党支部创新项目，不断将党的政治优势、组织优势转化为企业发展优势。充分发挥杭州数字经济优势，创新“互联网＋党建”“智慧党建云平台”等，实现党建数字赋能，推进整体智治。
28.加强混合所有制企业党组织建设。国有企业在推进混合所有制改革时，要坚持党的建设与企业改革同步谋划、同步开展，把建立党的组织、开展党的工作作为必要前提，改革方案中应当明确党的组织建设相关内容。推动混合所有制企业党组织建设工作有效覆盖，理顺党组织隶属关系，健全党的工作机构，配齐配强党务工作者队伍，保证党组织工作经费，有效开展党的工作，并按规定在公司章程中予以明确。根据党章和有关文件精神，国有绝对控股的混合所有制企业，党委发挥领导作用，不设党委的，由党支部（党总支）对企业重大事项进行集体研究把关；国有相对控股的混合所有制企业，参照执行并结合实际落实；国有参股企业，比照非公有制企业党的建设工作相关制度规定执行。党组织关系原来隶属国资国企系统的，继续保持在国资国企系统内。
29.加强高素质企业干部和人才队伍建设。坚持党管干部与董事会依法选聘经营管理者相结合，建立完善区别于党政领导干部、符合市场经济规律和企业家成长规律的国有企业领导人员选拔任用与管理机制。探索制定符合国资国企改革发展需要的国有企业领导人员薪酬分配制度。对混合所有制或整体上市的省市集团公司领导人员，经批准可作为激励对象。出台实施浙江国企人才新政“二十条”，全面打造“三高”人才队伍，建立高层次人才两大目录和人才集聚平台，将国有企业人才专项资金纳入企业年度预算。健全高层次人才住房保障制度，对高层次人才因公临时出国（境）推行“一次审批、多次有效”，畅通专业技术人才、技能人才和经营管理人才“H”形晋升发展双向通道。试行“银龄人才”制度，对符合条件的高层次人才，因项目、科研工作需要，经国有资产监督管理部门批准允许返聘。
30.推进国有企业全面从严治党。出台加强清廉国企建设实施办法，全面开展区域国企政治建设大强化、“四责协同”大推进、廉洁风险大排查、重大决策大规范、作风建设大提升、监督格局大完善、巡视巡察全覆盖和清廉文化大建设“八大行动”，每年培育若干标杆清廉国企，建设一批清廉国企文化阵地。
三、组织实施
（一）加强组织领导。落实省为主导、市为载体、省市联动、协同深化要求，在国务院国有企业改革领导小组办公室支持指导下，浙江省深化国有企业改革工作领导小组牵头负责，下设省市区域综合改革联席会议，由浙江省政府分管领导、杭州市政府分管领导担任双召集人。联席会议原则上每季度召开一次会议，听取工作进展，研究重大问题，根据需要邀请相关省市部门参加。省市国资委作为省市深化国有企业改革工作领导小组办公室，建立月度碰头会议和日常联络机制，分工协作统筹推进综合改革工作，研究改革政策、解决困难和问题。
（二）强化政策保障。构建发展改革、财政、人力社保、自然资源、国有资产监督管理、税务、市场监管等部门联动工作机制，帮助国有企业解决改革过程中遇到的问题。加快落实有关房产土地确权、历史遗留问题处理以及项目审核、商事变更等支持政策，切实保障和推进国有企业改革。经省深化国有企业改革工作领导小组同意，可适时借鉴其他区域综合改革有关政策。
（三）规范有序实施。国有企业在改革方向和关键问题上要充分发挥企业党组织把方向作用，重大问题可按程序上报省市国资委党委研究，特别重大事项按照程序报请省深化国有企业改革工作领导小组研究，确保改革依法合规开展，严肃查处违法违纪行为，防止国有资产流失。注重妥善处理和化解矛盾，切实保障各方合法权益，确保平稳有序实施。
（四）营造良好氛围。落实“三个区分开来”要求，细化制定国有企业改革创新容错纠错具体实施办法，在考核评价、选拔任用、薪酬兑现、日常管理等方面严格予以落实。开展年度“国企改革最佳实践”评选，对在推进改革、科技创新、制度创新等方面成绩突出的企业予以激励。积极宣传浙江杭州区域性国资国企综合改革的政策导向和优秀成果，对改革中好的经验措施，适时总结推广，指导面上工作。建立健全改革工作交流平台，及时交流改革动态、案例经验等，促进企业互比互学互看，形成你追我赶、争先创优的良好氛围。
在杭州区域范围内注册的中央企业、省属企业和省内其他市、县（市、区）所属国有企业，可根据实际参照适用本实施方案相关政策。金融、文化等国有企业的改革，中央、省委另有规定的依其规定。
